Em Consulta, TCE-PR orienta que ente contemplado na ata de registro de preços de licitação compartilhada não precisa instaurar nova licitação para contratar quantitativos definidos
Caso formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada em licitação promovida e gerida por consórcio público, mediante a prévia definição dos quantitativos almejados e a comprovação de disponibilidade orçamentária, os entes consorciados podem realizar a contratação diretamente com o fornecedor, sem a necessidade de instauração de nova fase preparatória do processo de licitação ou do procedimento auxiliar.
Conforme definido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) em respostas a Consultas sobre licitação compartilhada conduzida e gerenciada por consórcio público, por meio dos Acórdãos nº 1669/23 e nº 3888/24, ambos do Tribunal Pleno, compete aos entes consorciados a formalização de instrumentos contratuais autônomos.
Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde (Conims), por meio da qual questionou se, estando os entes consorciados formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada pela licitação promovida pelo consórcio, seria juridicamente admissível que realizassem a contratação com o fornecedor por meio de nota de empenho, sem a necessidade de instauração de novo processo administrativo próprio.
Instrução do processo
A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que não é necessária, na situação questionada, a instauração de procedimento administrativo próprio que implique a repetição de atos praticados pelo consórcio público, como estudo técnico preliminar, termo de referência, pesquisa de preços e parecer jurídico.
A CAIS frisou que, na licitação compartilhada, o órgão gerenciador não se beneficia do resultado da licitação, pois ela tem por objeto o atendimento das necessidades específicas dos entes consorciados, razão pela qual o consórcio não é considerado como parte contratual. A unidade técnica acrescentou que, nesse caso, compete obrigatoriamente aos entes consorciados a formalização dos respectivos contratos.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) ressaltou que o Acórdão nº 1669/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 731105/22), que tem força normativa e efeito vinculante, dispõe que, nas licitações compartilhadas gerenciadas por consórcio, os entes consorciados estão autorizados a celebrar diretamente contratos com o fornecedor, sem a necessidade de instauração de novo processo administrativo licitatório. Além disso, destacou que o Acórdão nº 3888/24 – Tribunal Pleno do TCE-PR reforçou esse entendimento.
Assim, o MPC-PR enfatizou que há entendimento consolidado na jurisprudência de caráter normativo do TCE-PR quanto à prescindibilidade de entes consorciados instaurarem procedimentos administrativos individualizados para o refazer atos praticados pelo consórcio público na condição de órgão gerenciador da licitação.
Finalmente, o órgão ministerial concordou com a unidade técnica quanto a competir aos entes consorciados, no caso de licitação compartilhada conduzida e gerenciada por consórcio público, a formalização de instrumentos contratuais autônomos.
Legislação e jurisprudência
O artigo 112 da Lei nº 8.666/1993 (antiga Lei de Licitações e Contratos) estabelece que, quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pública, caberá ao órgão contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execução, fiscalização e pagamento.
O parágrafo 1º desse artigo fixa que os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da federação consorciados; e o parágrafo 2º, que é facultado à entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do contrato.
O artigo 5º da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) estabelece que, na aplicação dessa lei serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB).
O inciso XLIX do artigo 6º da Lei nº 14.133/2021 define órgão ou entidade não participante como o órgão ou entidade da administração pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de preços.
O inciso VII do artigo 12 da Lei de Licitações fixa que, a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.
O artigo 18 da Lei nº 14.133/2021 expressa que a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do artigo 12 dessa lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.
O inciso III do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que o edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais dessa lei e deverá dispor sobre a possibilidade de prever preços diferentes quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes, em razão da forma e do local de acondicionamento, quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote, ou por outros motivos justificados no processo.
O parágrafo 6º desse artigo dispõe que o sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.
O inciso II do parágrafo 3° do artigo 86 da Lei de Licitações fixa que a faculdade de aderir à ata de registro de preços na condição de não participante poderá ser exercida por órgãos e entidades da administração pública municipal, relativamente à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.
O artigo 95 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que o instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço: dispensa de licitação em razão de valor; e compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.
O artigo 105 da Lei de Licitações dispõe que a duração dos contratos regidos por essa lei será a prevista em edital; e deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários e a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar um exercício financeiro.
O inciso II do artigo seguinte (106) expressa que a administração deverá atestar, no início da contratação e de cada exercício, a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação e a vantagem em sua manutenção.
O artigo 150 da Lei de Licitações e Contratos estabelece que nenhuma contratação será feita sem a caracterização adequada de seu objeto e sem a indicação dos créditos orçamentários para pagamento das parcelas contratuais vincendas no exercício em que for realizada a contratação, sob pena de nulidade do ato e de responsabilização de quem lhe tiver dado causa.
O artigo 181 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que os entes federativos instituirão centrais de compras, com o objetivo de realizar compras em grande escala, para atender a diversos órgãos e entidades sob sua competência e atingir as finalidades dessa lei.
O Decreto nº 6.017/2007 regulamenta a Lei nº 11.107/2007, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. O artigo 19 desse decreto expressa que “os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes da federação consorciados”.
O inciso I do artigo 4º da Lei 11.107/2007 estabelece que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio.
O Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 821513/16) expressa que consórcios públicos podem realizar licitação compartilhada ou efetuar “carona” em certame, com a utilização das modalidades concorrência, tomada de preços e convite; e seus tipos previstos em lei.
De acordo com esse acórdão, que tem força normativa, os participantes não estão obrigados a contratar o objeto licitado, mesmo após a homologação do resultado da licitação compartilhada. Mas, caso queiram contratar, os consórcios são responsáveis pela celebração dos respectivos contratos e pelo envio dos dados relativos à contratação e à execução do objeto ao Sistema de Informações Municipais – Acompanhamento Mensal (SIM-AM) do TCE-PR, salvo disposição contrária expressa em norma do Tribunal.
Outra disposição do Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR é que o consórcio público também pode participar apenas como órgão gerenciador da licitação, pois a legislação atribui ao consorciado a competência pela celebração de contratos derivados das licitações promovidas pelo consórcio.
Além disso, esse acórdão fixa que os consórcios podem participar em licitação compartilhada de entes públicos integrantes da administração indireta dos municípios consorciados, conforme previsão normativa; e realizar essa forma de licitação para a contratação referente a quaisquer objetos.
O Acórdão nº 571/22 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 407614/21), também com força normativa, fixa que os consórcios públicos somente podem realizar licitações compartilhadas se houver expressa previsão para tanto nos seus atos constitutivos. Portanto, não é admitida para esse fim a interpretação subjetiva e implícita em relação à expressão “se constituídos para tal fim” constante no artigo 19 do Decreto nº 6.017/2007, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.
Outro acórdão com força normativa do TCE-PR, o Acórdão nº 1669/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 731105/22), expressa, ainda, que é possível a realização de licitação compartilhada por consórcio público, de acordo com as disposições da Lei de Licitações, desde que haja expressa previsão em seu ato constitutivo. Nesse caso, o consórcio pode atuar apenas como órgão gerenciador, com amparo técnico e logístico para os seus consorciados, responsabilizando-se pela condução e gerenciamento dos procedimentos licitatórios, cabendo aos entes consorciados a celebração dos contratos deles decorrentes.
Ainda segundo esse acórdão, os consórcios públicos não estão dispensados de possuir crédito orçamentário disponível para abertura do processo licitatório compartilhado, sob pena de violação às disposições dos artigos 105, 106 e 150 da Lei nº 14.133/2021.
O acórdão com força normativa do TCE-PR mais recente em relação ao tema em questão – Acórdão nº 3888/24 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 145072/23) dispõe que o Plano de Contratação Anual elaborado por consórcio público deve contemplar a previsão de possibilidade de realização de licitações compartilhadas. Eventuais licitações que não estejam contempladas nesse plano devem ser objeto de específica e detalhada motivação, apta a justificar a excepcionalidade da contratação em face do planejamento da entidade.
Esse acórdão define que, nos termos da Lei nº 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017/2007, é possível a cessão de servidor do ente consorciado para o respectivo consórcio, para fazer parte de comissão de licitação específica, condicionada a operação à forma e condições da legislação de cada um.
O acórdão orienta que os consórcios públicos podem realizar licitações compartilhadas mediante quaisquer das modalidades e critérios de julgamento previstos na Lei nº 14.133/2021, observadas as particularidades da modalidade escolhida.
Essa normativa também estabelece que as condições necessárias para que os entes consorciados participem de licitação compartilhada estão previstas no artigo 18 da Lei nº 14.133/2021, no que couber, devendo sempre ser demonstrado o interesse comum do objeto e sendo de responsabilidade específica de cada um dos consorciados interessados em participar do certame a definição dos quantitativos almejados e a comprovação de disponibilidade orçamentária.
Outra disposição desse acórdão é que a responsabilidade de celebração dos contratos oriundos de licitação compartilhada é atribuída aos entes consorciados, nos termos do artigo 19 do Decreto nº 6.017/2007.
Conforme disposto no acórdão, para a hipótese de registro de preços, podem ser praticados valores distintos a cada ente consorciado, conforme o local de realização do serviço ou de entrega do objeto, consoante previsto no artigo 82, III, da Lei nº 14.133/2021.
O TCE-PR também orientara que consórcio pode realizar dispensa de licitação e inexigibilidade na forma de registro de preços em licitação compartilhada, nos termos do artigo 82, parágrafo 6º, da Lei nº 14.133/2021, cabendo ao consórcio público sua regulamentação e, aos consorciados a formalização dos contratos decorrentes.
Os conselheiros esclareceram, ainda, que, em licitação compartilhada de consórcio, poderá ocorrer preferência de contratação de microempresas (MEs) e Empresas de Pequeno Porte (EPPs) locais ou regionais para cada ente participante, devendo ser observadas as condições e critérios dispostos no Prejulgado nº 27 do TCE-PR.
Finalmente, o acórdão expressa que é possível que consórcios não participantes da licitação façam posterior adesão da ata de registro de preços, com fundamento nas disposições do artigo 86, parágrafo 3°, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 e da Lei nº 11.107/2005. Nesse caso, adesão e carona podem ser lidos como sinônimos.
Decisão
O relator do processo, designado após seu voto ter sido o vencedor no julgamento dos autos, conselheiro Augustinho Zucchi, acompanhou o posicionamento da CAIS e do MPC-PR como razão de decidir.
Zucchi reforçou que a jurisprudência do TCE-PR em relação ao tema, sedimentada inclusive por meio de respostas a Consultas expressas em acórdãos com força normativa, é no sentido de que compete aos entes consorciados a formalização de instrumentos contratuais autônomos, sem a necessidade de nova licitação, caso sejam parte integrante de licitação compartilhada de consórcio.
Os conselheiros aprovaram o voto de Zucchi, apresentado em divergência ao voto do conselheiro Fernando Guimarães, relator original do processo, por voto de desempate do presidente, na Sessão de Plenário Virtual nº 1/2026 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 5 de fevereiro.
O Acórdão nº 248/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado no dia 27 do mesmo mês, na edição nº 3.623 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 10 de março.
Fonte: TCE-PR
