Neste artigo, tecemos considerações acerca dos conceitos referentes a administração das carreiras do serviço público, à luz do direito administrativo, e que constam nos textos das leis de carreiras publicas desde então, visando formar o conhecimento.
1.1. Considerações Gerais e Iniciais
A Administração de Recursos Humanos (ARH) é uma especialização que surgiu com o crescimento das organizações e com a complexidade das tarefas organizacionais.
Remetendo ao histórico da Administração de Recursos Humanos nas primeiras décadas do século, no Brasil o que se observa é que o tema é pertinente para uma pequena representatividade da população brasileira no caso o proletariado industrial. Período em que o Brasil estava num processo de formação da classe operária (industrialização), ainda na expansão da cultura cafeeira. Foi com a comercialização e exportação do café que os setores de serviços e ferroviários se desenvolveram e isso oportunizou a formação do proletariado urbano industrial, surgindo a carreira nas fábricas.
Após a segunda guerra mundial em função de todas as transformações pelas quais o mundo precisaria passar para se recompor, a demanda por um Sistema de Administração de Carreiras tornou-se mais real, abrindo um leque de perspectivas de carreiras para os indivíduos.
No início das mudanças a administração de carreiras visava, dentre outros fatores, segmentar os cargos em tarefas repetitivas e facilmente treináveis, tratando o trabalhador e o seu cargo como máquinas, desenvolvendo o conceito de linha de montagem, cuja teoria versava que os cargos poderiam ser aprendidos prontamente, requerendo pouco treinamento.
A partir da década de 60, diante do aumento da complexidade de técnica das empresas, da expansão dos mercados e de um maior estímulo para as pessoas refletirem sobre seu modo de vida, as organizações passaram a atuar em diversos segmentos de mercado: industriais, econômicas, comerciais, religiosas, militares, educacionais, sociais, políticas, etc. e esta expansão de mercado passa a atuar sobre a vida dos indivíduos.
Durante os anos sessenta, a administração de carreiras começou a ser conhecida em um círculo mais amplo da sociedade, em função da chegada de muitas empresas multinacionais, principalmente as ligadas ao ramo automobilístico.
A partir dos anos setenta, algumas mudanças começaram a acontecer, como a introdução de novas técnicas de avaliação de cargos e sistemas voltados especificamente para executivos e especialistas.
Ao analisar a Era da Informação, o período que estamos vivendo atualmente, e que começou na década de 1990, tendo como características principais as mudanças, que se tornaram rápidas e imprevistas, as pessoas, seus conhecimentos e habilidades passam a ser principal base da nova organização. Tornar o conhecimento útil e produtivo passou a ser a maior responsabilidade gerencial.
Para melhor atender a esta mudança dos paradigmas que envolvem as carreiras, cargos, salário relacionando-os à produtividade e competitividade foi criado, em substituição a antiga Administração de Recursos Humanos (ARH), uma nova abordagem que recebe a denominação de Gestão de Pessoas (GP).
Essa abordagem tem sido hoje um dos fatores que está contribuindo com as administrações públicas estaduais no que se refere a administração de seus Recursos Humanos, buscando novas políticas e práticas para a seleção, remuneração, capacitação e desenvolvimento dos seus servidores A despeito de todas as teorias motivacionais vigentes, as organizações estão sendo desafiadas a prover e manter os seus colaboradores motivados para atingimento dos objetivos organizacionais. Por mais que as teorias motivacionais tenham várias formas de analisar o que de fato é mais importante para o trabalhador para que ele se sinta motivado, não há como não se falar em administração de carreiras e tampouco não abordar quanto aos aspectos salariais.
Em relação a este assunto Nascimento (2001) diz que:
“Um dos fatores em que repousa a eficiência de qualquer empresa, de fins econômicos ou não, é uma administração racional do pessoal, matéria que envolve necessariamente o complexo e grave problema “salário”, que exerce enorme influência nos processos de produção, circulação, distribuição e consumo da riqueza.”‘
Zimpeck (1990) assim escreve sobre salário:
“O salário deve ser considerado racional, adequado e correto, estabelecido em razão de níveis de mercado, qualificações pessoais, capacidade técnica, condições interferentes na política de salários de determinada regiões, setores e ramos de atividade e maior ou menor regulamentação do trabalho existente em cada país.”
Porém, sejam quais forem os objetivos das pessoas, — galgar carreira (preocupando-se apenas com o aspecto pecuniário) ou identificando-se com os objetivos da organização, o que tem ficado bastante claro é que os objetivos do trabalhador têm que ser conjugados com os do empregador, de modo a se unirem os interesses.
O cargo que o trabalhador desenvolve, exerce sobre ele uma influência psicológica muito grande, uma vez que as pessoas estão socialmente condicionadas a se apresentarem por meio do cargo que ocupam, sendo que este é o fator chave no sistema de remuneração.
Muitos autores concordam entre si quando dizem que para existir equilíbrio entre o homem, o cargo e o salário, o salário deve corresponder ao valor do cargo e que o salário deve levar em consideração as qualificações e a performance do homem.
Para ocorrer o equilíbrio acima referido o requisito primeiro é a elaboração do Plano de Carreiras, onde o indivíduo poderá se projetar e consequentemente se sentir motivado. O segundo requisito seria uma administração de cargos e salários sistematizados, com o valor dos cargos determinado e os salários coerentemente estabelecidos.
É dentro deste contexto que a Administração de Carreiras vem oferecendo importante contribuições. Ela atua, de um lado estimulando o planejamento-de carreira e o desenvolvimento das pessoas e, de outro lado, na estruturação das opções para encarreiramento oferecidas pela empresa.
Somente a partir da década de 80 é que ficou consolidada a prática de Administração de Carreiras nas empresas.
O Estado também evoluiu no que se refere a administração de seus recursos humanos, e com a publicação da Constituição Federal em 5 de outubro de 1988 (Oliveira, 1996)3, onde foi dado início ao trabalho de adequação das normas em busca também de proporcionar aos servidores a possibilidade de encarreiramento.
Desde então os Estados federados vem buscando adequar as suas legislações acompanhando as mudanças introduzidas pela Constituição Federal.
Através da Emenda Constitucional n° 19 de 05 de junho de 1998,4 muitas mudanças foram introduzidas na Constituição Federal, acarretando mudanças de paradigmas de efeitos imediatos, quais sejam: – exigência de 3 anos para aquisição da estabilidade no serviço público;
-avaliação de desempenho para aquisição da estabilidade;
-avaliação de desempenho periódica do servidor;
– garantias especiais para servidores em atividades exclusivas Estado;
-disponibilidade com remuneração proporcional;
-redução de despesas com cargos de confiança;
-demissão de servidores não-estáveis;
-exigência de lei para fixação ou alteração de remuneração de servidor;
-teto de remuneração único;
-enquadramento das remunerações ao novo teto;
-proibição de vantagens “em cascata”;
-aproveitamento de estrangeiros na administração pública;
-descentralização da prestação de serviços públicos;
-afastamento de empregado de empresa estatal para exercício de mandato eletivo, etc.
Diante deste panorama, acreditamos ser possível e necessário aprimorar a administração pública de servidores capazes, permanentes atuando com eficiência no cumprimento de suas obrigações, como preceitua o art. 30 da Carta Magna “construindo uma sociedade livre, justa e solidária, garantindo o desenvolvimento nacional, erradicando a pobreza e promovendo o bem de todos sem preconceitos’ de raça, sexo, cor, idade, e quaisquer outras formas de discriminação”.
1.2. Das definições sobre carreiras no Direito Administrativo
1.2.1. Servidores Públicos – Classificação
A administração pública tem por objetivo exercer a defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. A prestação dos serviços públicos é efetuada pelos agentes públicos que são as pessoas incumbidas, definitiva ou transitoriamente para exercer alguma função pública.
Na vigência da Constituição anterior a de 1988, utilizava-se a expressão funcionário público para designar o atual servidor estatutário. Essa categoria só existia na Administração Direta (incluindo Executivo, Judiciário e Legislativo), pois apenas ele ocupava cargo público criado por lei e, se submetia ao Estatuto; os servidores autárquicos ou tinham regime estatutário próprio ou se submetiam à CLT, sendo seus cargos criados pelo Poder Executivo.
Para Meirelles (2002:73-74):
“Os agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes públicos, repartem-se inicialmente em cinco espécies bem diferenciada, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.”
Os agentes administrativos são investidos nos cargos e estão sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único. Nesta espécie são encontrados os servidores concursados, os servidores públicos que exercem cargos ou empregos em comissão e ainda os servidores temporários. O administrativista Hely Lopes Meirelles (2002), entende que em sentido amplo:
“Servidores públicos são todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública, direta e indireta, do Estado, sob regime jurídico estatutário regular, geral ou peculiar ou administrativo especial, ou celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho — CLT), de natureza profissional e empregatícia.”
Prosseguindo em sua narrativa o autor diz ainda que os servidores públicos em sentido estrito ou estatutário “são os titulares de cargo público efetivo e em comissão com regime jurídico estatutário que integram a administração direta, as autarquias e as fundações pública.” Podemos, portanto, conceituar servidor ou funcionário público, aquele que exerça uma função pública, tanto de gestão, quanto técnica ou de império. Desta forma vinculamos a noção de função pública qualquer serviço ou atividade do Estado para suprir as necessidades públicas.
Todo este conteúdo é tratado pelo direito administrativo no capítulo que versa acerca da organização do serviço público. Esta organização é exigida pela Constituição Federal, permitindo que o acesso aos cargos, empregos e funções pública possam atingir a todos os cidadãos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei.
1.3. Cargo e Funções
“Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.”
O agente público é, portanto, investido no cargo que integra o órgão. Cabe salientar que órgão, função e cargo são criados por lei e o agente público é a pessoa humana, que infunde vida a lei.
Por definição temos que funções são as atribuições ou o conjunto de atribuições que a administração pública confere a cada categoria profissional que são exercidas pelos agentes públicos e distribuídas entre os cargos que compõem as carreiras do Estado.
E para o Catedrático José Cretella Junior, em seu curso de direito administrativo, página 414 “Agentes Públicos, são todas as pessoas físicas que participam, de maneira permanente, temporária ou acidental, da atividade do Estado, seja por atos jurídicos, seja por atos de natureza técnica e material.”
Aliás, o art. 2° da Lei n” 8429/92 (Improbidade Administrativa) define, como agente público “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vinculo, mandato, cargo, emprego, ou função nas atividades mencionadas no artigo anterior”, isto é, administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de Território.
Como já dissemos anteriormente, os cargos públicos só podem ser criados ou modificados por norma legal aprovada pelo legislativo.
A Administração pública que é responsável pela criação dos cargos e das funções, também é responsável por instituir as classes e as carreiras, estabelecendo os vencimentos, direitos e deveres dos seus servidores.
1.4. Classes e Carreiras
Normalmente os cargos distribuem-se em classes e carreiras. Classe é o agrupamento de cargos da mesma profissão, e com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos, constituindo os degraus de acesso na carreira.
LONDON e STUMPH, (1982:4), definem que: “Carreira são as sequências de posições ocupadas e de trabalhos realizados durante a vida de uma pessoa.”
A carreira envolve uma série de estágios incidindo sobre ela as ocorrências de transição que reflete a necessidade, as motivações e as aspirações individuais e ainda as expectativas e imposições da organização e da sociedade.
Da perspectiva do indivíduo, engloba o entendimento e a avaliação de sua experiência profissional, enquanto, da perspectiva da organização, engloba políticas, procedimentos e decisões ligadas a espaços ocupacionais, níveis organizacionais: compensação e movimento de pessoas. Estas perspectivas são conciliadas pela carreira dentro de um contexto de constante ajuste, desenvolvimento e mudança.
Para Joel Souza Dutra (2001) a carreira é vista como fruto da relação estabelecida entre a pessoa e a empresa, englobando as perspectivas de ambas funcionando como “um elemento de conciliação dinâmica das expectativas entre a pessoa e a empresa.”
O administrativista Hely Lopes Meirelles (2002:393) define carreira como sendo:
“O agrupamento de classes da mesma profissão ou atividade, escalonadas segundo a hierarquia do serviço, para acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram, mediante provimento originário”, Hely define ainda cargo de carreira: “o que se escalona em classes, para acesso privativo de titulares, até o dá mais alta hierarquia profissional.”
Diante das conceituações acima enumeradas concluímos que carreira é, por parte da pessoa, a forma que ela elege para a sua realização profissional e, por parte da empresa, a maneira encontrada para valorizar e consequentemente reter o seu capital de talentos.
Considerando que a carreira tem como função suprir expectativas, podemos afirmar que tanto a pessoa como a empresa tem seus interesses particulares satisfeitos a partir da satisfação de ambos.
Diante disto é possível entender que, para um servidor ter perspectivas e mecanismos concretos de crescimento profissional, é necessário que o Estado evolua na criação de cargos e funções que de fato possam contemplar as suas necessidades e ainda as necessidades da sociedade, tendo como contrapartida a dedicação, produtividade e comprometimento do seu quadro de pessoal.
O conjunto dos cargos de carreiras e de cargos isolados constitui o quadro permanente do serviço público.
O doutrinador Meirelles (2002:393), ainda define: “Quadro como o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de um mesmo serviço, órgão ou Poder.”
O quadro pode ser permanente ou provisório, não admitindo promoções ou acesso de um para outro.
Outro instituto que faz parte da organização do serviço público é o que se refere a lotação.
A lotação corresponde ao número de servidores que devem ter exercício em um órgão/entidade da administração pública, podendo ser representada numericamente quando especificam os cargos e as funções, atribuídas as várias unidades administrativas e nominal quando importa a distribuição nominal dos servidores dos órgãos.
1.5. Sistema Remuneratório
Atualmente, a regra que tem prevalecido em relação ao sistema remuneratório dos servidores públicos, em todos os níveis de governo, é a de que as remunerações compõem-se de uma parte fixa, representada pelo padrão fixado em lei, e uma parte que varia de um servidor para outro, em função de condições especiais de prestação do serviço, em razão do tempo de serviço e outras circunstâncias previstas nos estatutos funcionais e que são denominadas, genericamente, de vantagens pecuniárias; elas compreendem, basicamente, adicionais, gratificações e verbas indenizatórias.
Abandonada a expressão “subsídio” na Constituição de 1988, volta a ser prevista na Emenda Constitucional n° 19, porém apenas para algumas categorias de agentes públicos. Com isso, passaram a coexistir dois sistemas remuneratórios para os servidores: o tradicional, em que a remuneração compreende uma parte fixa e uma variável, composta por vantagens pecuniárias de variada natureza, e o novo, em que a retribuição corresponde ao subsídio, constituído por parcela única, que exclui a possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis. O primeiro sistema é chamado, pela Emenda, de remuneração ou vencimento-e, o segundo, de subsídio.
A Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de 1998, acrescentou ao art. 39 o §8°: “A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do §4°.” O §4°, do mesmo artigo, estabelece, entre outras coisas, que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente através de subsídio.
No mesmo ano, o Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, como medida para conter o crescimento vegetativo com a folha de pagamento iniciou a implantação dessa forma de remunerar os servidores em todo o Poder Executivo, tendo sido publicada em 1° de outubro de 1998, a Lei Complementar (LC n° 50) que criou a Carreira dos Profissionais da Educação Básica de Mato Grosso, cujo teor trataremos em capítulo a parte, tendo em vista que servirá de base para as análises quanto a evolução dos Planos de Cargos deste Estado e as implicações decorrentes de sua aplicação.
ERASMO HALLYSSON SOUZA DE CAMPOS – Possui graduação em Direito pela Universidade de Cuiabá (2000). Atualmente é magistrado – TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE RORAIMA. Tem experiência na área de Direito,com ênfase em Direito Civil, atuando principalmente nos seguintes temas: plano de carreira, administração pública, direito, cargos e salários e magistério público.
